Telaah Hukum terhadap Pasal Kontroversial Raperda Kepariwisataan Kota Serang: Antara Otonomi Daerah dan Perlindungan Moral Publik

Politik Hukum Pembentukan Raperda Kepariwisataan Kota Serang: Menguji Legitimasi Naskah Akademik dan Materi Muatan 

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Pemerintah Kota Serang pada Juli 2026 tengah menyusun Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) tentang Kepariwisataan Kota Serang, Raperda tersebut disusun sebagai bagian dari upaya Pemerintah Kota Serang untuk membangun penyelenggaraan sektor kepariwisataan yang terarah, berkelanjutan dan memiliki kepastian hukum. Melalui inisiatif Dinas Pariwisata, Kepemudaan, dan Olahraga (Dispapora) Kota Serang sebagai organisasi perangkat daerah yang memiliki kewenangan dalam perumusan kebijakan dan pengelolaan sektor kepariwisataan, usulan Raperda tersebut tertuang dalam “Naskah Akademik Penyusunan Rancangan Peraturan Daerah Tentang Kepariwisataan” sebagai landasan hukum yang membahas tinjauan urgensi filosofis, sosiologis dan yuridis, naskah akademik memiliki fungsi strategis sebagai instrumen ilmiah dan syarat pembentukan perundang-undangan yang menjelaskan pandangan atas latar belakang, tujuan dan ruang lingkup serta arah pengaturan yang akan dituangkan ke dalam materi muatan Raperda.

Sebagai landasan ilmiah, berdasarkan Naskah Akademik Raperda Kepariwisataan yang diusulkan, disebutkan dalam latar belakang pembentukanya bahwa upaya pembangunan pariwisata berkelanjutan (sustainable tourism development) menjadi penting dalam penyusunan kebijakan, karena menekankan keseimbangan antara pertumbuhan ekonomi, pelestarian lingkungan dan perlindungan budaya lokal. Selain itu dalam Naskah Akademik tersebut menyebutkan bahwa dampak sosial negatif menjadi perhatian, masalah lainnya adalah kurangnya perhatian terhadap norma sosial dan budaya lokal, dimana sebagian masyarakat merasa bahwa keberadaan tempat hiburan malam, terutama karaoke, dapat bertentangan dengan nilai-nilai budaya dan agama yang berlaku di Serang. Namun alih-alih melindungi dampak sosial yang berkembang di masyarakat justru menjadi paradoks ketika dalam latar belakang Naskah Akademiknya juga menyebutkan tentang “penyediaan fasilitas hiburan malam”.

Secara substansi, sebagai produk legislasi, kajian terhadap asas/prinsip Pembentukan Raperda Kepariwisataan Kota Serang harus diuji berdasarkan perspektif konstitusionalitas, kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, serta tingkat penerimaan masyarakat terhadap norma yang diusulkan. Berangkat dari landasan filosofis, pembentukan Naskah Akademik Raperda Kota Serang seharusnya sesuai dengan Sila Pertama Yang menyebutkan “Ketuhanan Yang Maha Esa” menegaskan bahwa kegiatan pariwisata harus menghormati norma agama dan moral masyarakat Serang yang religius, dan Sila Kedua yaitu “Kemanusiaan yang adil dan beradab” menuntut agar pembangunan pariwisata di Kota Serang menjunjung tinggi martabat manusia dan kesejahteraan sosial. 

Kemudian berdasarkan ketentuan Konstitusi Indonesia UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai norma hukum tertinggi ( the supreme law of land) dalam Pasal 29 menyebutkan bahwa negara berdasar atas Ketuhanan yang Maha Esa serta menjamin kemerdekaan tiap penduduk untuk memeluk agama dan kepercayaannya masing-masing, sehingga hal tersebut juga menjadi landasan etik dan filosofis dalam penyelenggaran pemerintahan serta pembentukan kebijakan publik. Dan dalam konteks Raperda Kepariwisataan Kota Serang pengaturan dan penyediaan hiburan malam dan minuman beralkohol dinilai menimbulkan ketidaksesuaian dengan asas dan norma serta moralitas masyarakat yang terkandung dalam konstitusi.

Menguji Asas Moralitas dan Pemenuhan Prinsip Meaningful Participation dalam Pembentukan Naskah Akademik dan Raperda Kepariwisataan Kota Serang

Berdasarkan telaah terhadap Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah tentang Kepariwisataan Kota Serang, tidak ditemukan uraian yang secara eksplisit menunjukkan adanya pelibatan langsung masyarakat dalam proses penyusunannya. Sehingga wajar ketika dalam proses pembentukannya kemudian lahir berbagai penolakan dan pertentangan mengenai pasal yang mengatur minuman beralkohol dan hiburan malam yang tertuang dalam Raperda Kepariwisataan tersebut.

Lebih lanjut, berdasarkan analisis substansi pasal demi pasal dalam Raperda tersebut , maka setiap pasal saling berkaitan akan berpotensi pada legalisasi Hiburan Malam dan Peredaran Alkohol. Hal tersebut tertuang dalam berbagai pasal diantaranya Pasal, 37 yang menyebutkan bahwa “Pemerintah Daerah wajib mengembangkan dan melindungi usaha mikro dan koperasi dalam bidang Usaha Pariwisata dengan cara: a. memberikan kesempatan berusaha sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; dan kemudian dipertegas jenis usaha nya dalam pasal 38 Pasal 45 yang menyatakan bahwa “usaha jasa makanan dan minuman bar di hotel yang berisiko menengah tinggi dan tinggi” kemudian pasal 46 Ayat 2 yang menyebutkan “Bar di hotel yang berisiko menengah tinggi dan tinggi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 45 ayat (2) huruf b merupakan usaha penyediaan minuman beralkohol dan non alkohol dilengkapi dengan peralatan dan perlengkapan untuk proses pembuatan, penyimpanan, dan/atau penyajiannya dalam 1 (satu) tempat tetap yang tidak berpindah-pindah” dan pada ayat 9 yang menyebutkan “ Usaha kelab malam atau diskotik yang utamanya menyediakan minuman sebagaimana dimaksud dalam Pasal 45 ayat (2) huruf i merupakan usaha penyediaan minuman yang dilengkapi tempat dan fasilitas bersantai dan/atau melantai dengan diiringi rekaman lagu dan/atau musik serta cahaya lampu”. Dan Pasal 59 dalam Raperda tersebut.

Kurangnya partisipasi publik sehingga menimbulkan penolakan terhadap beberapa pasal kontroversial tersebut juga bertentangan dengan amanat Pasal 96 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 yang menjamin hak masyarakat untuk memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. dan tidak sesuai dengan amanat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020, yang kembali menegaskan pentingnya partisipasi publik yang bermakna (meaningful participation) dalam proses pembentukan regulasi. Serta Pasal 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, dimana penyelenggaraan kepariwisataan harus dijalankan berdasarkan berdasarkan asas: Adil, Partisipatif; Berkelanjutan; Demokratis. Dalam ilmu hukum dikenal teori jenjang norma (Stufenbau Theory) yang oleh Hans Kelsen yang menegaskan bahwa setiap norma memperoleh legitimasi keberlakuannya dari norma yang lebih tinggi, atau dalam sistem hukum Indonesia diatur dalam Pasal 5 UU Nomor 13 Tahun 2022 sebagai perwujudan asas lex superior derogat legi inferiori yang lagi lagi luput dari pembentukan Raperda tersebut.

Luputnya asas meaningful participation dibuktikan dari penolakan atas pembentukan dan materi muatan yang tidak sesuai dengan prinsip dan asas serta norma yang berlaku. Penolakan tersebut dilakukan oleh sejumlah fraksi yang menilai bahwa pasal tersebut tidak sejalan dengan karakter sosial, budaya, dan religius masyarakat Kota Serang. Yang kemudian semakin berkembang menjadi isu publik yang melibatkan elemen masyarakat, berbagai penolakan datang dari masyarakat sipil, kalangan mahasiswa, tokoh agama, organisasi kemasyarakatan Islam hingga Institusi Agama yang menilai bahwa pengaturan pasal 45, 46 dan 59 tersebut berpotensi membuka ruang legalisasi terhadap aktivitas yang selama ini dipandang bertentangan dengan nilai agama, moral dan kearifan lokal Kota Serang. Berbagai kalangan tersebut sepakat dengan satu suara penolakan, dan meminta agar DPRD Kota Serang mencabut dan merevisi pasal tersebut.

Analisis Pengaturan Tata Kelola Perizinan Berbasis Resiko dalam Raperda Kepariwisataan Kota Serang

Dalam Raperda Kepariwisataan Kota Serang, tinjauan hukum yang menjadi acuan Pemerintah Kota Serang salah satunya adalah Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2025 tentang Perizinan Berusaha Berbasis Risiko, yang dijadikan alasan bahwa pengaturan mengenai minuman beralkohol dan hiburan malam di hotel tidak bisa dilarang oleh Pemerintah Daerah dan tertuang dalam Peraturan Daerah. Padahal secera normatif PP Nomor 28 Tahun 2025 mengatur mekanisme dan tata kelola perizinan berbasis risiko, bukan mewajibkan pemerintah daerah untuk mengakomodasi atau melegalkan seluruh jenis kegiatan usaha tertentu dalam Peraturan Daerah. PP tersebut memberikan kerangka mengenai bagaimana suatu kegiatan usaha memperoleh perizinan sesuai tingkat risikonya, bukan memerintahkan setiap daerah untuk memasukkan pengaturan mengenai minuman beralkohol atau hiburan malam ke dalam regulasi kepariwisataan.

Kemudian pemerintah daerah tetap memiliki ruang dalam menjalankan kewenangannya berdasarkan prinsip otonomi daerah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah sebagai dasar untuk merumuskan kebijakan yang sesuai dengan karakteristik sosial, budaya dan kebutuhan masyarakat. Lebih lanjut apabila pengaturan mengenai minuman alkohol dan hiburan malam dimasukkan ke dalam Raperda tanpa didasarkan dukungan kajian empiris yang memadai dan tanpa proses meaning participation, maka persoalan yang perlu dikaji bukan terletak pada keberadaan PP Nomor 28 Tahun 2025, melainkan pada kualitas justifikasi normatif dan sosiologis pembentukan Raperda tersebut.

Sehingga Pemerintah Kota Serang perlu mengkaji dari perspektif hukum, bahwa PP Nomor 28 Tahun 2025 tidak bisa dijadikan dasar hukum bahwa Pemerintah Kota Serang wajib mengatur atau melegalkan minuman beralkohol dan hiburan malam dalam Raperda Kepariwisataan tersebut.

Evaluasi dan Perlunya Revisi Raperda Kepariwisataan Kota Serang

Oleh karena itu, Naskah Akademik dan Rancangan Peraturan Daerah tentang Kepariwisataan dipandang tidak memperhatikan partisipasi publik secara bermakna apabila keberadaan pasal yang mengatur izin minuman beralkohol dan hiburan malam tetap ada, artinya Raperda tersebut tidak bisa disahkan karena cacat hukum, karena tidak sesuai dengan prinsip politik hukum pembentukan peraturan perundang-undangan dan amanat konstitusi. Penolakan yang dilakukan dari berbagai elemen masyarakat menunjukkan bahwa Raperda tersebut menghadapi persoalan legitimasi sosial, dalam perspektif teori Law as a Tool of Social Engineering yang dikemukakan oleh Roscoe Pound, hukum seharusnya berfungsi sebagai instrumen rekayasa sosial yang mampu menciptakan ketertiban, mengakomodasi kepentingan masyarakat dan mendorong perubahan sosial secara harmonis, bukan membuat kegaduhan dan tidak memberikan perlindungan bagi masyarakat.

Naskah Akademik dan Raperda menjadi satu catatan evaluasi bagi pemerintah Kota Serang dalam menyusun aturan dan kebijakan, seharusnya Pemerintah Kota Serang tidak memandang Naskah Akademik/Urgensi dan Raperda hanya semata-mata sebagai dokumen administratif dalam proses legislasi daerah. Lebih dari itu, dokumen tersebut merupakan fondasi ilmiah yang menentukan kualitas materi muatan sebuah kebijakan. Apabila terdapat norma yang kemudian menimbulkan kontroversi dan penolakan publik, maka relevan untuk dilakukan evaluasi, sehingga dalam membuat kebijakan yang menimbulkan dampak yang luas bagi masyarakat memenuhi prinsip pembentukan peraturan perundang-undangan yang demokratis, partisipatif, dan berorientasi pada kebutuhan dan kepentingan masyarakat.

Oleh: Ayu Septia

(Mahasiswa Magister Hukum Universitas Indonesia)